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【TEJ新報】#24滬深集團巡禮-地方國企

財金筆記─滬深集團巡禮:地方國企

國集團的樣態眾多,我們前一期介紹了央企,本期我們繼續了解地方政府的集團樣態:地方政府出資的國有企業,通稱為地方國企(市場簡稱為「地企」)。

 

地方國企

根據規定,中國各級地方政府若有出資設立企業,均應納入「國有資產監督管理委員會(簡稱國資委)」之下。在中國的31個行政區,共有449個不同行政級別的國資委監管各級別政府出資控有的國企。原則上,國有企業的經營成敗由出資人負責,而出資人界定為各級「人民政府」,不再上溯。因此地方國資委就各管各的,不相統屬。比如說,上海地區除了上海國資委之外,尚有16個行政區、各區均設有區國資委。但區國資委對區政府負責,未隸屬上海國資委之下。

監理方式可能因監理單位而異,因而形成特有的風險型態。換言之,地方國企至少要以監理單位做為分群依據,此為地方國企「集團」之意

以TEJ發展中國企業信用風險數量模型CCRQM,加入「集團門檻」時的研究統計資料(2018年12月)顯示,這些地方國資委旗下成員569家上市,分屬123個地方國資委,平均1個地方國資委有4.5個上市成員。

 

地方國企變革主軸:國企改革

 

地方國企聽令於地方政府,各有各的考量,較為紛雜。所幸,地方國企之管轄還是須回應國務院或黨部「國企改革」的各種主張。

中國於1978年「改革開放」後,鼓勵經營事業的政府部門仿照農民「包幹到戶」,採行承包責任制,自力更生。等同在國營事業中,引入市場經濟。這些事業單位在1990前後陸續展開「改制」,分割獨立為國有企業,成為市場中的主要廠商,也是中國政府收入的主要財源套句中國的經典台詞:「國有企業是中國特色社會主義經濟的”頂樑柱”」

由於這些「頂梁柱」是一支支冒出頭,因此到2003年才由國務院下設「國資委」,統籌管理央企。當時有196個央企劃歸國資委,歷經三階段整併後,到2018年底僅剩97個央企。同樣的,地方政府也跟著設立地方國資委,開始進行監理。之所以設立國資委進行監理,主因國企的尷尬性:雖是企業,但並不以經營績效為惟一考核,尚須顧慮行政配合度,因此政府部門不易有效督導。導致控有社會最多資源的國企,效能不彰、虧損累累、舉債過高、貪汙弊案、不當競爭等問題頻傳。故設立國資委加強監理,以提高國企效能、上繳盈餘,並免於國有資產之流失。

但國資委的成立,顯然事與願違:國企的經營效能在2007年之前,約與非國企相差6個百分點;金融風暴後,則擴大到10個百分點,因此「國企改革」成為2012年11月中共十八大的「全面深化改革開放」目標的重點,進而中央國務院於2015年9月發布了《關於深化國有企業改革的指導意見》(下稱《指導意見》)

解決問題的邏輯很簡單:之所以難以管理,根源之一是國企業態過多,無法只用一套監理通管所有,故須先分類。依類別訂定各自的「改革方案、發展方案、考核方案、監管方案」,即可提升國企效能、落實監理效果、也可免於國有資產流失。爾後發布《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》(下稱《分類指導意見》),將國企分為二大類:公益類與商業類(又細分為競爭類和功能類),給予不同發展與監理策略。對各地國資委而言,商業類國企改革的主要成效之一是引入民間資本。透過混改釋股,可有處分利益、上繳以挹注財政收支――正可補足售地收入減少之缺口

分類是第一步,第二步則是改革「資本管理體制」,改變國資委的角色,從「管資產、管人、管事」轉為「管資本」之授權經營體制。原來,國資委對旗下的國企,除了設定監理機制、進行考核外,還須介入經營。兼有裁判與教練、甚或球員的多重身分。但國資委屬政府職能,這等同以行政思惟經營國企,自然有礙國企發展。

因此《指導意見》參照中央匯金與新加坡淡馬錫之營運模式,將國資委的角色限縮為「管資本」,授權中介平台經營國企,隔離行政干預。在國資委與國企之間,多架一個「國有資本運營和投資公司(簡稱「兩類公司」)」。意即,將國企的管理體制由二層,轉變為「國資委−國有資本運營和投資公司−國企」的三層管理架構。這顯然是削減國資委的權限,因此相關法規訂定甚慢,2018年7月出爐試點辦法《關於推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(下稱《實施意見》)。截至2019年底,3成行政區均已設立,劃轉的企業數也達2成。

不論是分類管理、或「兩類公司」,均有授權、市場化之意。前者將分類權由國務院國資委下授給地方國資委、後者則將國資委的經營權下授予「兩類公司」。相較於近幾年的國進民退,有些矛盾。

 

地方國企分類,於CCRQM之用途:政府支持度

對CCRI風險評估而言,國企分類似可作為「有無政府支持」之判斷依據。在建立集團門檻時,我們設定央企有政府支持,其CCRQM等級不會比8差。在全面深化國企改革下,依《指導意見》公益類、特殊功能類等同市政之延伸,地方政府理應無條件支持:有比較多的融資管道、優於同業的營運機會,即便經營欠佳,違約機率也應近於零。所以,我們擬將這兩類地方國企,也視為「有政府支持」,等級最低為8等

 

本文截錄自貨幣觀測與信用評等雙月刊148期【中國企業信用風險指標(CCRI)專題】滬深二市集團檢視(四):地方國企

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